政治协商——是人民政协三大主要职能之一。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中共十七大明确要求，要把政治协商纳入决策程序。探索完善人民政协与人民政府的政治协商，对于促进政府决策的民主科学，具有重要的理论和现实意义。

一、政治协商是促进政府决策民主科学的重要前提

政治协商是一种民主的决策形式，它促使决策前各种偏好的转换；政治协商是一种理性的决策形式，它促使协商主体通过平等协商，消除分歧或实现妥协，从而达成共识。

(一)政治协商促进政府决策的民主性

1.政治协商能够获取决策信息的多样性。政治协商中的参与主体就决策展开辩论，广开言路、广求良策、广谋善举，在讨论过程中，社会各界个别分散的意见、愿望和要求，通过协商渠道得到系统综合反映，政府可以不断获得信息，使决策者更及时地了解民意，更准确地体察民情，更全面地倾听民声，更有效地集中民智，使决策建立在全面准确的信息基础之上。

2.政治协商能够监督决策的有效性。政治协商,不仅为政府传递来自不同方面的声音,而且能够为政府提供一种外部监督,这种监督具有一定的客观性,在一定程度上可以弥补政府决策的制定和执行的局限性。

3.政治协商赋予政府决策基础的广泛性。在政协组织中,既有党派构成,又有社会界别构成,还有各种特殊身份构成,这种组织结构模式使政党之间政治协商同社会利益集团之间政治协商能同时进行，使决策经过最大多数人协商而形成的，符合最大公共利益。

(二)政治协商促进政府决策的科学性

1.政治协商能够防止决策的随意性。政协组织素有“人才库”、“智囊团”之称,他们中的专家、学者参与决策的科学论证,在避免盲目决策,防止决策的随意性方面发挥重要作用。

2.政治协商弥补了决策的“有限理性”。决策者不可能“全知全能”，而政治协商的主体从不同的立场、地位表达自己的利益诉求，通过协商讨论、集思广益、公开辩沦、反复博弈，就能形成一个整合多数人利益的均衡的政策，从而降低有限理性对决策的影响，促进决策方法和决策结果的科学性。

3.政治协商能够防止决策的滞后性。政府决策信息的不对称性，使决策出现滞后性。而参加政治协商的许多人士具有丰富的专业知识和实践经验,在一些学科领域具有较大发言权,能够为政府决策提供可行的理论依据和真知灼见,对可能出现的问题进行科学的分析或预测。

二、政治协商在民主科学决策中未能充分发挥作用

（一）政府决策未能将政治协商列为必经程序，政治协商流于形式

就协商内容来说，哪些属于协商范围，哪些不属于协商范围，哪些应该协商，哪些必须协商、什么时候协商，以什么协商，没有形成规范，以至有的该协商而没有协商，甚至有的想协商就协商，不想协商就不协商，很多事关经济社会发展的、需要在决策前广泛听取各方意见的重大问题并未纳入政治协商的范畴。就协商形式来说，决策机关对重大问题需提交政协开展协商的，往往以决策后的情况通报代替决策前的协商，以邀请政协负责同志参加会议代替协商。在各种协商会、座谈会中，真正有效的双向互动的决策协商很少，有时协商会仅仅是政策说明会。

（二）政府决策对协商成果采纳不够，协商成果运用存在局限性

政协的一些协商成果报送到政府以后，没有后续信息；政协的意见和建议进入政府决策者视野后，仅局限在决策的“参考”层面，没有得到有效采纳；一些政府对政协提案的答复写得天花乱坠，但在决策是却根本不尊重政协委员提出的意见；即使决策中政治协商形成了一定形式的意见收集，但缺乏迅速的反馈和有效的督办。

（三）政治协商的方式不多，协商成果对政府决策影响滞后

政治协商只局限于会议、调研、视察、提案等有限的几种形式，从会议形式上看，对政府决策的影响一般通过一年一度的政协全委会、一年四次的政协常委会和有限的几次主席会议。政协全委会上对政府工作报告提出意见和建议，往往是在政府工作报告基本形成之后提出的，这种决策参与具有明显的滞后性。而其它如咨政会等对政府决策发挥更大作用的协商方式，运用得不普遍。

（四）政治协商的质量不高，协商成果对政府决策影响有限

有的委员囿于知识和专业水平，对全局性问题或重大决策事项把“脉”不准；有的委员一味附和决策者的意见，对决策议题缺乏真知灼见；有的委员注意力过多集中于一些小事、琐事，避重就轻，献计不能献到点子上；有的委员反映情况多，对策建议少。政协提出的意见和建议要么缺乏独到的见解，要么缺乏针对性和可操作性。政府对协商意见采纳，大多仅限于一些局部的或具体的问题的建议，在全局性的、重大的决策上很难看到政协委员的建言献策发挥实际作用。

（五）政治协商缺乏法律支持，政治协商处在法律的体制之外

虽然《宪法》对政治协商制度作出了明确的规定，但过于抽象而缺乏可操作性；而政治协商会议章程具有一定的可操作性，但并不具有法律效力；《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对发挥人民政协的政治协商作用提出了更具体的要求，但也不具有法律权威。这种状况使政治协商制度长期缺乏相应的法律地位和具体的法律规范的支持，政治协商的范围、原则、方式、程序、保障措施，都缺乏具体的有普遍约束力的和可操作性的法律规范，这直接影响了政治协商的过程、结果的法律保障和法律效力。

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三、加强政治协商，促进决策的民主科学

(一)发挥政治协商主体作用

1.形成政府主动、政协参与的协商格局。政府在决策之前和决策执行过程中应积极主动地与政协进行协商。一是主动加强与政协的联系。政府召开重大决策会议应邀请政协分管联系的副主席、专委会的负责人参加；政府办与政协办、政府各部门与政协专委会之间加强对接联系。二是充分听取、吸收政协及政协委员的真知灼见、建言献策。坚持每年在《政府工作报告》形成之前，主动到政协征求修改意见；出台重大政策措施和建设重点项目之前也应听取政协的意见和建议。三是政府领导应亲自领办和阅批重点提案，明确政府领导领办重点提案并抓好分管系统的提案办理工作。政协应积极参与政治协商，每年政协会议期间，邀请政府班子成员及政府部门负责人分别参加小组讨论、大会发言等，听取委员的意见和建议。

2.大力提高政协委员的政治协商的水平。一是要在求“真”上下功夫，要勇于正视现实、揭示矛盾，在深入调查中听真话、知实情，在提出建议时敢于吐真言，支实招，提出具有前瞻性、科学性、针对性和可操作性的真知灼见。二要在“实”字上下功夫，政协委员所提问题要明确，分析情况要到位，提出建议要具体，做到言之有理、言之有据、言之可信、言之可行。三是要在“准”字上下功夫，要紧扣决策议题，胸怀全局，所提意见切中时弊，富有见地，建言建到关键处，献策献到点子上。

3.充分发挥政协界别作用。人民政协组织集中了党派、团体、阶层、民族各方面的代表人士，每一个界别都代表和联系着各自的一部分群众，是表达社会利益和诉求的重要渠道。政协组织必须充分发挥界别“横向独立性强，纵向专业性强，内部联系性强”的特点和优势，为政府与界别的政治协商搭建好的平台。在政协的全体会议、常委会议等重要会议上，要优先安排以界别名义进行的发言；政协在组织各类调研、视察、考察、咨询、论证等活动时，要尽量安排界别的委员参加；在提案工作中，建立界别集体提案征集制度，把界别集体提案作为选择重点提案的重要来源。

(二)科学界定政治协商内容

1.明确内容，制定标准。第一，政府的大政方针、重要工作部署及重大改革措施的制定及执行情况；政府工作报告、国民经济与社会发展规划及年度计划、年度财政预决算执行情况的报告；城乡规划法定图则变动和重点建设项目、民生工程项目等重大事项；关系人民群众生产、生活的重大问题，都是政治协商的内容。纳入政治协商的决策有两个重要层次，即“必须协商”、“应当协商”，而“必须协商”是最核心和重要的协商内容，含有大量决策内容的政府工作报告属于“必须协商”的内容。第二，对于“大政方针”和“重大问题”的具体界定必须明确，易于判断和操作。如应规定涉及多少人、涉及多少钱、涉及多大范围作为具体参考标准。第三，执行“三参与”的原则时要明确确定哪些领导人选要参与协商，在哪个环节协商，协商以什么方式进行；明确通过什么方式参与政策法规制定；明确哪些会议、活动需要邀请政协委员、政协参加单位和政协各界别参与。

2. 精心选题，凸现政治协商选题的全局性、协商建议的针对性和协商结果运用的实效性。一是协商选题应围绕政府的工作重点问题、围绕经济社会发展中的热点问题、围绕群众关注的焦点问题，凸现政治协商的全局性。二是根据协商内容确定协商形式，关系大局的重大事项提交主席会议或常委会议协商，关系某一方面的重要事项可以专委会会议形式进行协商；围绕协商议题开展专题调研，广泛收集社情民意，形成课题调研报；协商会议召开时，根据政府有关部门就协商议题通报的情况和作出的说明，政协委员提出更具有针对性和可操作性的意见和建议。三是充分运用协商结果，增强政治协商的实效性。委员在协商中提出的意见和建议以及协商会议上形成的决议，是政治协商的成果。协商会议结束后，应进行整理并以文件、专项建议或综合报告等形式，报送政府及有关部门。同时督促政府有关部门及时研究处理，检查建议意见的采纳落实情况，并要求政府有关部门将办理结果向政协反馈，使这些成果得到运用，以增强政治协商的实效性。

（三）健全政治协商载体

1.以政协全委会为载体。全会前政协各参加单位、各界别和委员应对“政府工作报告”、“经济社会发展规划”和财政使用情况等事关经济社会发展全局的重大问题进行全面协商并提出意见和建议。

2.以政协常委会为载体。政协常委会议就某一阶段工作部署进行专题协商，对政府年度的重大事项、影响经济社会发展全局、事关民生的重点、热点问题进行专题协商。常委会就一些重大课题协商时，应邀请政府主要领导或分管领导和有关部门负责人到会。

3.以政协主席会议为载体。政协主席会议就时效性较强的经济、政治、法制、文化、社会事业建设的重要问题和有关事项进行重点协商。以主席会议的形式协商的，要争取委员中的专家学者和对议题有研究的委员参与，使协商意见更多元，更专业、更全面。

4.以政协专委会为载体。专委会与政府部门就有关事项进行对口协商。各专委会在组织委员开展调研视察的基础上，精心组织委员专题座谈，这种小型、及时、对口的协商方式，对专题决策有积极的帮助。

5.以政协委员听证会议为载体。对“重大工程项目”、“重大社会事件”等专业技术性强、政策性强的决策事项召开听证会，让委员出席听证会，发表专业协商意见，提供决策参考。

6.以联席会议为载体。对“重要人事安排”、“重大的社会公共安全事件”等影响经济社会发展和社会公共安全的敏感问题，邀请有关部门、社会团体和人民群众代表召开联席会议，进行个案协商，增强政治协商的广泛性。

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(四)规范政治协商程序

1.科学规定协商时间。根据政协章程规定:协商应在“决策之前”和“决策执行中”进行，但是决策之前多长时间，应该有科学的规定，此外，无论是决策前还是决策中的协商，对争议较大的问题应该设有再协商环节加以补正，如果再协商未果可以启动“搁置”程序。

2.追踪落实协商成果。对政协的建议案、调查报告、专项建议，各级政府及部门要建立和完善政协调研成果的批办、督办、反馈等制度，为政协调研成果向决策依据的转化提供制度保障。对重要建议案及调查报告、专项建议，政府领导同志要亲自阅批，政府办公室要及时将建议案、调查报告的领导批示情况和承办部门采纳落实情况向政协反馈。明确要求对以正式文件形式送达的建议案，有关方面要在3个月内以正式文件的形式予以答复；重要建议案的办理情况，还应由有关领导在政协常委会议上通报。同时加强跟踪督办，每年由政协领导带队，开展对协商建议案办理落实情况的督办活动，促进协商成果转化。

(五)完善政治协商制度

1.制定各项制度。一是定期协商制度。建立政府及有关部门向政协及其专委会工作通报制度、政府领导班子成员参加同级政协全委会、听取大会发言制度、与民主党派和无党派人士定期协商议事制度。如，政府主要领导每年主持召开若干次座谈会或协商会，就经济和社会发展中的重大问题与各民主党派、各界别进行协商，听取意见建议。对政协及各界人士提出的重大问题，随时提出，随时研究。对特别重要的意见和建议案可提交本级政府常务会议讨论，其他事项及时送交分管领导或部门负责同志认真研究办理。二是对口联系制度。加强政府部门与同级政协各专委会及政协委员的联系，加强政府班子成员与政协班子的对口联系。三是建立政府决策的辩论和答辩制度。政府的决策层面在决策时，应把辩论和答辩制度引入政治协商，给政协委员说对政府决策说“不”的机会，让政府在决策时兼听则明。

2.建立督查督办制度。把政协委员提案办理工作列入政府重点督办事项，把采纳政协建议、促进参政议政成果转化落实情况，作为政府部门工作考评的重要内容。明确规定政府领导签批的政协建议案、调研报告、社情民意等，承办单位应将办理情况在规定时间内（如1个月）作出书面答复；对涉及经济社会发展重大问题、重大决策的，应在规定时间内（如3个月）答复。政协委员对答复不满意的，应及时责成承办单位重新办理答复；对意见建议办理不力的部门和单位，由政府出面给予通报批评。

(六)加强政治协商立法 

根据宪法精神制定一部《人民政协法》《人民政协组织法》和《人民政协政治协商、民主监督、参政议政法》等法律，把有关政治协商的性质、作用、内容、形式、程序等重要规定上升为法律，进一步将政协界别、专门委员会的设置和委员产生办法、职责、任务等问题，上升为法律，使政协的工作具有法律依据，进一步提升人民政协运用政治协商参与公共决策活动的法律依据。

（本文曾在自治区第三次政协理论研讨会上作专题发言）

作者系中共梧州市委党校副教授、区政协理论研究会理事会理事

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