只要有阶级和国家存在，行政权力就一天不会消失，而掌权的阶级为了巩固执政地位，对权力的运行必定进行监督。中共中央在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调：“各级党组织和干部都要自觉接受党员和人民群众监督，拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。”为了使权力受到制约和监督，我国建立了比较完整的行政监督体制，在整个监督体制中，政协的民主监督又处于一个非常特殊的地位。探讨人民政协民主监督的作用，就有必要把其放在整个行政监督体制中作一个较为全面的深入的考察。

一、 权力监督的设计

一个制度的设计，只要从客观实际出发，就能对社会稀缺资源进行有效配置；如能做到刚性与灵活性完美地结合，就是一个伟大的制度。对权力的监督古以有之。自古以来，怎样监督权力，监督权力的方式与目的古今又是否一致呢？

1. 历史上如何监督权力

自有了国家便有了权力，而对权力的监督又始于何时？秦始皇结束六国纷争后，建立了封建专制集权政体，设立三公管理体制，即丞相、太尉和御史大夫。御史大夫行副丞相职，兼掌监察、巡视郡县。汉初，中央对地方的监察沿袭秦朝体制。汉武帝时，为加强中央集权，严格控制地方郡国，在全国设监察区，每监察区派刺史一人，对所属郡国进行监督。明朝朱元璋把唐朝总领监察之职的御史台改为都察院，都察院专司“纠劾百官，辨明冤枉，提督各道”之职。都察院设监察御史，监察御史除对地方监察，也分工监察在京的各衙门。除监察御史分道对各省行监察外，还建立由御史巡按地方的制度。他们经常奉旨出巡地方，对行政、财政及军事进行监督。此外，各省又设按察使，它属省级的监察长官。

从以上简单的叙述可以看出，对官员，对权力的监督始于秦朝，成熟于明朝。在我国两千多年的封建社会中，对权力监督的形式由简单到完备，方式大同小异，内容基本一致，都是分察百僚，巡按郡县，行视刑狱和整肃朝仪，而封建王朝的监督功能在于确保封建国家机器的正常运转，维护皇权，维护国家的统一和中央集权，以及封建社会秩序。它同现代中国的行政监督的目的是“立党为公、执政为民”有本质上的区别；但是有两点是不变的。第一，无论它在什么时代，权力掌握在哪个阶级手里，对它进行制约与监督都是必须的。第二，对权力的监督都必须是权力监督权力。

2. 我国现行的行政监督体制

监督的政治功能在于防错纠错。共产党自执政起就十分敏锐地指出：执政党的党风，关系党的形象，关系人心向背，关系党和国家的生死存亡，因此设计了一个庞大、多元、完善的监督体制。对行政监督按不同体制来分，有内部监督和外部监督两类。外部监督分为权力监督和非权力监督。外部权力监督包括：国家权力机关、即人大及其常委会；国家司法机关，即法院、检察院；以及党委对政府的监督。外部非权力监督：政协组织、各民主党派、社会团体和新闻舆论。内部分为专门监督和非专门监督。专门监督有：专设机构和专业机构，例如：监察、审计、物价、质量；非专门监督：按隶属关系的上下级就所辖事务在自身权限与责任范围内对相关部门的监督。

在这个行政监督体制中，人民政协的民主监督是界于权力监督与非权力监督之间的监督，是一种古今中外皆无的一种特殊的监督。人民政协不立法，也不执法，它不是权力机构，所以它的监督不是权力监督，但是党和国家又赋予其“民主监督”和“参政议政”的权力，宪法中也规定其参加国家政治生活，因此也带有一定权力性质的监督。

为保证两大类的监督，使其监督行为规范化、制度化、并且能相对独立地行使职能，又制订了一系列的法律、法规。如《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党党纪处分条例》、《中国共产党党员权力保障条例》、《中华人民共和国行政监察法》、《监察机关举报工作办法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等等。

法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”中国共产党对权力的设限进行了周密的设计，编织了较为完善的体系，也在一定程度上约束了权力的滥用。

3. 行政监督体制中的着力点

在构建我国行政监督体制中，对权力的监督在不同类型中分别有其不同的着力点。一种是以权力监督权力，另一种是以非权力监督权力。第一种常设机关有纪律检查委员会、人民代表大会常务委员会、法院、检察院、监察局、审计局等等。第二种常设机关就是政协委员会常务委员会。以权力监督权力的有法律、法规做保障，属刚性监督，因此，其信心、积极性及其实效性都是显而易见的；非权力监督权力的，没有法律、法规做后盾，其着力点属劝导式，是软性监督，其实效性往往难如所愿。但设计者的初衷，笔者以为其欲刚柔相济，以达完美。

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二、 民主监督的现状

随着经济的快速发展和社会的快速转型，原有的一些体制、机制的弱点和不足不断暴露出来，对权力监督的缺失、监督的软弱，甚至监督的不作为现象比较突出，人民政协的民主监督方式和实效性也面临重大挑战。

1. 监督缺乏信心

在我国的行政监督体制中，权力监督权力部分，基本是同级政权中平衡同向；在非权力监督权力部分，实际就是平民监督官员。在我国，官民关系的传统观念根深蒂固。孟子说：“劳心者治人，劳力者治于人”，“无君子莫治野人，无野人莫养君子”。历史上都是官贵民贱，官民分野，楚河汉界，因此要党外、党派和社会去监督官员，在我国的官场文化上缺乏基础，即使在政党制度上如此设计，但在部份政协委员心理上缺乏信心。没有信心，就缺乏积极性；没有积极性，只能是走形式，走过场；更有甚者，为免穿小鞋，即使对一些滥权行为意见很大，也会视而不见，或违心地齐唱赞歌。

2. 实效的虚拟性

人民政协的民主监督在形式上多种多样。政协委员履行监督职能，可以通过全体会、常委会和主席会提建议案，专门委员会提建议或报告，也可以委员通过调研、视察写出提案，更可以检举报告等等。为忠实履行职能，各级政协每年履职成果累累，在全会报告上津津乐道，但实际效果如何呢？由于政协的监督是民主监督，是非权力的，没有约束力的，因此，一些单位与部门，对政协的报告、提案、建议、批评是可办可不办，可轻办，也可重办，但在政协的各类会议中认为自己恪尽职守，成绩突出，其实实际效果多在虚拟之中。

3. 履职保障乏力

党委部门，行政监察部门和司法机关等在履行监督职能时，被监督单位或个人绝对是热情接待，周密安排，积极配合，唯恐怠慢，唯恐疏漏，这是对权力的敬畏。政协机关、政协委员到单位调研、考察多数不受欢迎。或者认为政协是无事找事；或者因政务繁忙，无暇兼顾，因此，常常出现以各种借口拒绝来访。政协委员要履行职能往往很被动，很困难。产生这种现象，原因在于没有保障的法规，没有必要的保障机制。

4. 履职能力参差不齐

人民政协应该是一个人才荟萃、智慧密集的地方，但在履行监督职能过程中，却又表现出能力参差不齐的现象。有些委员的提案对不准党委的中心工作，政府的重心工作，百姓关心的热点、社会关注的焦点；有些人的意见、批评老是停留在下水道堵塞、沙井盖丢失之类舍本逐末的话题。这在客观上造成了外界对政协的监督就只能在这些小题大作的误解，使党委、政府失去了关注，职能部门不以为然。出现这种现象的原因当然很多，有不了解政情使然，有缺乏沟通使然，有敷衍应付使然，也有参政素质不高使然等等。

三、 强化民主监督作用的路径

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国民主政治制度的重要组成部份，人民政协的民主监督，在我国整个行政监督体制中，也是一个重要组成部分。如何发挥人民政协民主监督的作用，在不同的历史阶段有不同的要求。我们要解放思想，与时俱进，开拓创新，努力完成党和国家赋予政协的历史使命。

1.增强民主监督意识

对权力的监督、制约，无论是古人，还是现代，无论是西方，还是东方，无论是多党制，还是一党执政多党合作，都是国家治理的核心问题。从民族兴旺、国家富强出发，每个政协委员都要担当起“国家兴亡，匹夫有责”之重责。中共十七大报告指出：“实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义政治工作的基础性工程重点推进。”中国的民主党派，无论是对外御侮，还是对内反抗压迫，无论是革命，还是建设，都有很强的历史使命感和强烈的爱国情怀。在建设社会主义小康社会的历史时期，政协委员要认真学习十七大报告关于加强人民政协工作的论述和中共中央《关于加强人民政协工作的意见》，正确认识人民政协民主监督的特点和本质，在维护我国行政监督体制的多元性上，充分发挥民主监督的优势，解放思想，开拓创新，按照《政协章程》和中央的有关规定，做到能监督、敢监督和善监督，为探索出一套制度化、规范化和程序化的监督办法而努力！

2.以制度确保成果转化

针对目前民主监督存在形式随意性，措施没有力，效果不明显的问题，必须通过制度化来解决。有人曾说过：“最好的管理来自最好的制度，最好的制度来自最好的设计。”为了有效地履行人民政协的民主监督，建议党委、政府加强民主监督的制度建设，制订一套操作性强的运行机制和约束机制，例如制订《人民政协民主监督实施办法》、《人民政协建议、批评反馈办法》、《政协委员提案办理规定》、《政协委员调研视察若干规定》等等。制订这些制度，不是要把政协变成权力机关，它的目的在于，第一，让被监督部门回归到制度设计层面，自觉、主动地按制度办事。第二，政协的监督行为按制度办事，克服随意无序和软弱、无为现象。第三，它的约束力仍掌握在党委、政府手中，党委、政府通过制度来保证政协机关行使职能。这样，在监督与被监督之间就保证了知情环节、沟通环节、落实环节和反馈环节的畅通。政协委员在履行监督职能时就有章可循，有据可依，确保民主监督有序、有力、有效地进行。

3.创新监督方式

在我国行政监督体制中，要充分发挥人民政协民主监督的独特优势，就需要每个政协委员高度集中智慧，积极探索，开拓创新。我们不仅要运用好全体会、常委会、主席会和专委会，以及委员调研、视察的传统方式外，而且要探索民主评议、派驻监督员，问效追踪和政协与执纪执法部门相结合、政协与舆论单位相结合等形式的监督。对提案的办理、批评的纠正与建议的反馈，可用民主评议把优劣排名公布，把调研、考察成果，以问效追踪的方式，通过新闻媒体进行跟踪报道、连续报道，以促进监督收到实效。所谓实践出真知，只要我们深入研究，积极探索，人民政协民主监督就一定会形式多样、生动活泼、有序和谐地发挥作用。

               

作者：梧州市政协秘书长、办公室主任

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