[摘要]

政协工作制度化、规范化、程序化是发展和完善协商民主的客观需要，是推进政协工作不断发展的内在要求，由于履行政协职能过程的双向性与多维性，政协工作的立制主体和执行主体多元性，所以，政协工作制度化、规范化、程序化的实践要遵循合法性和科学性、系统性、整体性和独立性，原则性和可操作性的统一，要与进俱进、循序渐进、不断完善，要尊重制度，共同树立和维护制度的权威。

中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬民主的重要形式。人民政协工作的制度化、规范化、程序化对推进政协协商民主的自我完善和发展，有着重要的意义。

一、 政协工作制度化、规范化、程序化的重要意义

1.是发展和完善政协民主形式的客观需要。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：人民通过选举和投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。党的十七大报告指出：支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；加强政协自身建设，发挥协商关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立55周年大会上的讲话中指出：要按照发展社会主义民主政治的要求，以与时俱进的精神，坚持改革创新，研究探索开展人民政协工作的新形式、新方法，建立健全履行职能的各种制度和程序。这些重要论述，阐明了人民政协是社会主义民主政治的重要形式，也为政协民主形式的发展和完善指明了方向。实现政协民主的制度化、规范化、程序化，是我国社会主义民主政治建设的基本经验，也是政治文明建设的一个基本规律。协商民主形式的发展和完善是一个长期渐进的历史进程，政协工作的制度化、规范化和程序化程度是衡量政协民主发展水平的重要标志，也是推进和完善协商民主的关键所在。可见，协商民主的过程，就是政协工作制度化、规范化、程序化不断发展和完善的过程。

2.  是人民政协工作不断发展的内在要求.马克思哲学认为，经济基础决定上层建筑。社会主义市场经济的不断发展，客观上要求政治体制与之相适应。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国基本政治制度，因此，人民政协必须在中国共产党的领导下，依照法律、依照党对政协工作的方针和政策，以及政协章程，不断推进制度化、规范化和程序化的发展和完善，以适应经济社会不断发展的需要。面对新时期新形势新任务，只有务实创新、反复实践，深刻地认识、准确地把握新时期政协工作的规律性，指导政协工作，才能推动政协工作不断取得新成效。

二、梧州市政协工作制度化、规范化、程序化的实践

1.梧州市政协工作制度化、规范化、程序化的建设和落实情况。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发[2005]5号）和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发[2006]5号）的颁布和实施，使人民政协工作制度化、规范化、程序化工作得到有序的推进。依照宪法、依照党对政协工作的方针、政策，依照政协章程，梧州市政协努力推进政协工作制度化、规范化、程序化。结合政协工作的实践，循序推进政协工作的各项制度建设，制订了市委、市政府有关职能部门加强与市政协各专门委员会对口联系制度，制订了政协梧州市委员会常委会工作规则、专门委员会通则、提案工作实施办法、有关会议制度等制度。2006年市政协以学习贯彻落实《中共中央关于加强人民政协工作的意见》为契机，在总结、借鉴的基础上，以规范提案工作，加强委员管理，落实机关目标量化管理为切入点，先后建立健全了43份工作制度、规定、办法，全面系统地推进履行职能、自身建设的制度化、规范化、程序化。既注重履行职能和自身建设的实体性制度，又注重把实体性规定与成熟的、行之有效的程序性规定结合起来，使许多制度在明确原则性规定的同时，在工作的内容、工作方式、工作规范、工作程序的规定方面均有所突破，有效地推进了梧州市政协的相关工作。如在发挥委员主体作用方面，通过制订《政协梧州市委员会关于委员履行职责暂行规定》，明确委员的权利和义务，明确委员履行职责的保障，明确委员履行职责的考评内容、考评办法和考评结果的应用，切实开展履职考评和履职情况通报，并在具体工作中对考评内容进行不断的完善和具体化，有效地推动了委员主体作用的发挥。如建立和完善了《政协梧州市委员会提案工作实施办法》、《政协梧州市委员会关于督办重点提案的规定》等提案工作制度后，建议市委、市政府以市委办公室、市政府办公室名义转发了《政协梧州市委员会办公室关于办理政协提案的意见》，市政府也把承办政协提案列为政府部门绩效考核的刚性指标之一，促成了提案承办与提案督办工作的良性互动，形成了协商推动、监督推进、模范带动、经验促进“四位一体”的提案办理推进机制，形成了承办单位主要领导挂帅，分管领导具体抓，办公室协调，业务科室抓落实的提案办理机制。在专题调研方面，在课题选择、调研的组织和开展、成果报送等方面进行了深入的研究和有益的探索，形成了相应的有效和有序的专题调研机制，推进了政协的专题调研工作。

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2．梧州市政协工作制度化、规范化、程序化过程中存在的问题。制度建设有效推动工作的同时，亦暴露出如制度缺失、不完善、操作性不强等制度设计的缺陷，以及存在实际工作中走过场搞形式等不尊重制度的现象。如政治协商和民主监督的具体细则缺失，导致政治协商和民主监督的操作性不强；派出评议员、监督员的管理制度缺失，导致民主监督成为委员个人行为，弱化了政协组织的作用；发挥界别作用的相关制度缺失，使界别工作难以有效开展；履职成果的阅批和反馈制度缺失或不完善，影响了履职的效果；委员履职制度推动委员履职积极性、提案数量不断增加的同时，也暴露了制度设计对履职质量要求不明确的缺陷。

三、政协工作制度化、规范化、程序化的理性思考

1.政协工作制度化、规范化、程序化建设要做到合法性和科学性，系统性、整体性和独立性，原则性和可操作性的统一。如果说制度化是为履行政协职能制订的共同履职规程和行为准则，那么，规范化是为减少履职工作的随意、无序，促使政协工作有效和有序开展而提供共同遵循的规矩和章法，程序化是为履行政协职能提供程序性的方法、步骤，以确保协商民主形式得以实现。因此，在合法性、科学性的前提下，既要把政协工作制度化、规范化、程序化建设当为相互联系的系统和整体考虑，也要把履行政协职能和政协自身建设的每一项工作的制度独立地加以规范，以制度化为根本加强规范化和程序化建设，科学设计履行政协职能和政协自身建设的程序和规范。从立制的角度看，要注意多元立制主体间的尊重、配合、协调、统一，要根据党对政协工件的方针政策和政协章程，从合法、系统、整体方面考虑，科学地、循序地设计相关制度，避免制度、规范、程序的缺失。如对民主监督制度建设，需要立制主体之间在达成共识基础上的协调和统一，需要对监督形式、方法和程序的规范，才能保证民主监督工作有效和有序。从制度的性质看，既要注重实体性规则的制定，也要注重规范化程序化制度办法确定，克服制度建设中原则性规定多、可操作的规范程序少的不足；要注重履行政协职能制度、规范、程序的制订，也要注重政协自身建设的各项制度、规范、程序的编制。

2．制度化、规范化、程序化过程要做到与时俱进、循序推进、不断完善。经济社会的不断发展和进步，始终对政协履行职能提出着新任务和新要求。原有制度前提设计的缺陷，随经济社会和民主政治的发展会逐渐暴露出来，导致制度滞后、虚置和程序缺乏等问题，从而影响了政协履行职能的实际效果，这就需要从推进政协民主的发展完善的高度，不断探索履行职能的新形式新方法，不断丰富履职的内涵，及时总结成功的经验，归纳有效的机制，建立和完善与时代相适应的制度、规范、程序，与时俱进地循序推进政协民主形式的制度化、规范化和程序化。如对重要问题的政治协商，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施。”政协章程明确规定：人民政协组织“可根据中国共产党、人民代表大会常委委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议……进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商”。 在协商民主实践过程中，应对“提议”与“建议”对接的规范与程序进行设计，使政治协商的议题提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、意见建议的处理及反馈等有序和有效地进入可操作的程序。

2. 制度化、规范化、程序化的过程要尊重制度，共同树立和维护制度的权威。对制度、规范和程序的尊重是政协民主形式得以实现的重要保证。如果制度和规范得不到尊重，就是政协民主得不到尊重，履行政协职能的民主目标就难以实现。在推进协商民主的具体实践中，政协工作的制度化、规范化、程序化过程中存在和暴露出的一些制度、程序不规范、不合理、不科学，甚至是“搞形式、走过场”的情况，是对制度、规范、程序不尊重、对协商民主的不尊重的体现。尊重制度、规范、程序是推进协商民主的重要渠道，只有充分尊重，才能通过政协实现“公民有序的政治参与”这一现代民主精神。

要做到尊重制度，避免制度空置和搞形式走过场，首先要求多元执行主体要充分认识制度、规范和程序在协商民主形式中的作用。原则性的规定是协商民主的目标，规范和程序是实现协商民主的根本保障，担心程序规范造成效率低下或怀疑程序规范的多余，而脱离程序的规范和制约，必然导致权力的扩张和肆意，最终必然影响协商民主的实现。其次，要树立规范和程序的权威性和严肃性。思想的多元化、利益结构的分化，使各种潜在矛盾进入凸显期，规范和程序的公平价值日益凸显，尊重政协工作规范和程序，使程序和规范真正融入到协商民主的具体实践中，才能通过政协实现“公民有序的政治参与”，才能体现参加政协的党派团体和界别群众通过政协的渠道表达意愿和利益诉求的价值。再次，对政协而言，还要切实加强党派、界别、委员和政协机关在内的“四位一体”的自身建设。从某种意义上说，政协履行职能的质量、发挥作用的水平关系着协商民主的生命，关系着履行职能的规范和程序能否得到延续和不断完善，可见，高质量的履职也是对制度的一种尊重。 总之，只有多元执行主体之间密切配合，依照已有的制度、规范、程序，协商一致地开展工作，共同树立和维护制度的权威，才能真正避免制度的空置和走过场。