中国共产党第十八次全国代表大会的报告中指出：“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”中央从前所未有的政治高度，把“提案办理协商”作为完善我国社会主义协商民主制度的重要方面，为提案工作者带来了空前的激励和鼓舞，体现了党中央对民主政治成果最大化的殷切期盼。作为政协系统的一员，特别是提案工作者，对提案办理协商进谏言献良策是义不容辞的责任，也是我们对政协工作切实履职的一个具体体现。如何加强提案办理协商是我们目前需要研究的重要课题，本课题组根据自身工作性质和工作特点，仅就“提案办理协商” 这一具体范围 开展理论与实践的探索研究，谈几点看法，与提案工作者及统战系统的同行们共同商讨。

一、把握提案办理协商的精神实质和重要意义

党的十八大报告关于协商民主的内容与过去的历次报告相比，有几个方面的重要突破。一是第一次将协商民主提到了制度的层面，并特别强调了要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。二是对协商的渠道作了具体的规定。主要是通过国家政权机关、政协组织、党派团体三大渠道。三是对协商的内容作了具体的规定。即就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行协商。四是进一步明确了人民政协作为协商民主重要渠道的作用。五是对协商的形式作了具体的规定。主要有专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，并提出积极推进基层民主协商。协商民主是中国共产党和中国人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，是对马克思主义民主理论的丰富和发展。社会主义协商民主具有鲜明特点和独特优势，既坚持社会主义制度，又继承和发扬中国优秀政治文化传统；既坚持民主集中制的组织原则和领导制度，又肯定广大人民群众的民主地位；既坚持中国共产党的领导，又发挥各党派团体、各族各界人士的作用。协商民主的重要性和优越性，主要体现在三个方面。一是协商民主是社会主义民主政治独特优势的重要体现；二是协商民主是党和政府科学民主决策的重要途径。三是协商民主是实现党的领导的重要形式。我们要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。要加强同民主党派的政治协商。深入进行多种形式的民主协商。

提案工作是政协带有全局性意义的一项重要工作。我们认为，“提案办理”不能单从表面上去理解，不能认为仅是简单的提案收集、审查、立案和交办过程，而应该从广义上去全面把握它的内涵，要真正从提案的严肃性、科学性和可行性（“三性”）去理解提案办理的精神实质。而“提案办理协商”从狭义上讲，它只不过是提案办理双方见面充分交换意见沟通情况的发挥性概况。但从大范畴来看，提案办理协商不是一个“孤岛”，它是与其他三项协商（专题协商、对口协商、界别协商）紧密相关的整体。将协商贯穿于提案办理全过程，实现审查立案、提案交办、提案办理“三位一体”，提案者、提案承办单位、政府办公室、政协提案委“四方联动”，在协商中推动决策的民主化、科学化，收到 “办理一件提案，解决一个问题，推动一项工作”的效果。这就是提案办理协商的真正目的。

近年来，中央密集地对政协提案办理工作提出了新的要求，这充分表明提案办理已经成为我国社会主义协商民主制度的重要组成部分，正在越来越突出地发挥作用和价值，日益得到社会肯定，而这也正是提案工作者们继续前行的坚强动力。诚然，加强提案办理协商对完善和推动社会主义协商民主制度具有极其重要的意义。必将有助于拓展政协委员有序政治参与的渠道；有助于党委和政府决策的科学化民主化；有助于改进党的领导方式和执政方式；有助于体现多党合作和政治协商制度的民主政治特色和优势。通过提案办理协商，既可以有相同意见的整合，也可以有不同见解的交流沟通，但最终，是为了凝聚成推动工作的一种强大合力。具体来说，提案办理协商可以最大限度地增强审查立案的严谨性，提高提案交办的准确性，强化提案办理的实效性，推进提案办理的科学性。人民政协作为最早制度化的协商民主形式，应在健全社会主义协商民主制度中发挥更大作用，这个新的抓手正是“提案办理协商”。

二、把脉提案办理协商的传统意识及主要问题

提案办理就是处理提案过程中加强交流，形成共识。历经城区提案工作，笔者也感受到了政协提案办理协商还存在着传统意识，协商工作没有贯穿提案办理过程的始终，更没有纵向深度的协商。“协商什么”、“谁来协商”、“怎么协商”等问题困扰其中。虽然委员提案逐年增加，但高质量提案少；缺乏调查研究，提案操作性、可行性差；知情渠道狭窄，提案盲目性随意性大；针对专业性提案少，一般性提案多；提案办理力度不足，制度不健全。

笔者分析城区提案办理协商工作，不足之处具体表现在：一是认识不足，工作应付。主观上应付了事，把提案办理等同于解释、说明、答复问题，办理质量差。如提案“关于深化‘见缝插绿’创建‘花园城市’的建议”，提出了4点建议，意思是如何解决该区河东防洪堤绿化“不协调”问题，“树木佩挂标志”问题，“旧城改造预留空间”问题，“单位、住户盆景”问题。提案办理单位在答复时仅回答了第4个问题，不全面。究其原因是相关职能部门随便应付，没有协商答复。二是重答复，轻落实。以纸上答复代替办理，做文字游戏，敷衍塞责。如提案“关于城区做活农用地流转的建议”提出了3条建议意见，即宅基地，新农村规划问题；农民土地入股分红问题；发展模式问题。提案办理单位在答复提案时仅对土地流转的作用及当前存在的一些问题进行了阐述，没有讲到该区的情况，达不到答复效果。三是沟通不足，办理目标偏离。承办单位与提案者缺乏联系沟通，对提案者的意图不完全了解，办理结果很不满意。如提案“关于建立××镇无公害蔬菜生产基地的建议”。办理部门答复提案时认为：“该镇早已建立了无公害蔬菜生产基地”。其实，该镇有206.7公顷土地通过了自治区级“无公害农产品产地认定”，但还没有真正建立了无公害蔬菜生产基地。

上述问题的存在，归根到底是提案办理协商没有真正突破传统意识的瓶颈，没有把“协商”提高到民主政治高度，在协商程序上没有真正设置，在协商形式上没有很好设定，在协商结果上没有如实运用。也可以说提案办理协商的机制没有建立健全。

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三、探索提案办理协商的有效途径和创新方法

提案办理的过程是协商民主的过程。如何去拓展提案办理协商的有效途径和创新方法，本文提出如下四个观点。

（一）完善程序规范协商

协商，在某种意义上就是进行平等、自由、有效地沟通。提案办理过程就是对业务工作促进和完善的过程，要把提案办理过程当做研究工作，改进工作的过程。提案的协商应按照先后程序开展工作。即在提案提出前协商、在提案办理过程中协商、在提案落实中协商。其中前者尤为重要，它根据国计民生的需要，根据公众的普遍诉求，紧扣经济社会发展中的综合性、战略性、前瞻性的课题，与相关的部门进行面对面的平等对话，这正是政协委员参政议政、民主监督的意义所在。我们要把协商纳入审查立案程序，着力把握好“三个节点”，增强审查立案的严谨性。一是全会期间初审协商。通过与提案者沟通交流，参加初审的政府职能部门业务骨干相互之间充分交换意见，首先提出立案的初步意向。二是闭会之后复审协商。在对所有提案初审意见进行复审和会审的基础上，提案委员会全体会议协商讨论，意见基本一致后形成审查立案报告，再提请主席会议协商审议通过。三是完善立案工作再行协商。主要是对未予立案的提案认真梳理，逐件与提案者再沟通，并区别不同情况作妥善处理。通过这样的协商，既体现了对提案者民主权利的尊重与保护，也体现了对承办单位的高度负责。如梧州市万秀区政协想就解决城东镇河口村渔业组群众生活保障问题提出提案。先组织部分政协委员和区水产畜牧、交通、民政等部门的人员实地视察了解情况，通过充分协商，确定了提案的案题和建议内容，以委员小组名义在区政协三届一次会议上提交，该提案得到了区政府的高度重视，投入了15万元补贴渔民修网箱，30万元修建了通组水泥路，渔业组村民万分感谢。

（二）建章立制保障协商

坚持从创新完善机制入手，加强提案协商的制度化建设。2010年8月10日，全国政协主席贾庆林在会见全国政协第六次提案工作座谈会代表时，就提高提案工作的科学化水平发表重要讲话；2012年4月，中办、国办印发了《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》；2012年11月，党的十八大报告中进一步提出要深入进行“提案办理协商”，切实增强提案办理的实效性。这些“历史事件”都是前所未有的，为提案工作科学发展提供了理论依据和体制机制保障。在提案办理协商中协商程序如何设置，协商形式如何设定，协商结果如何运用，都要深入研究探索建立相应的机制。一是完善日常协作机制。要积极推动建立由党委督查室、政府办公室、政协办公室、政协提案委共同组成的联席会议制度，进一步畅通协商的渠道。二是完善办理评价机制。应该对承办单位“办理答复是否有针对”的考核，达到有效改变本文所提的有些承办单位“答非所提”或“以工作汇报代替提案答复”的现象，使提案办理过程真正成为充分协商、集思广益、求同存异、增进共识的过程。三是完善提案宣传机制。要积极搭建提案宣传平台，不断健全提案宣传网络，以《政协简报》等形式或术栏目，对重点提案、典型提案的办理成效进行生动、鲜活的宣传，让社会各界更直观地了解提案形成及办理过程中的亮点，对提高提案工作质量将起到积极的导向作用。政协机关要及时制定《政协提案办理工作细则》，建立提案专项督办制度、提案办理落实情况联合督查制度、提案办理进度定期通报制度等，推动提案协商办理工作在制度化、规范化、程序化、信息化的轨道上运行。几年来，万秀区政协在这方面做了一些尝试，出台了《万秀区政协提案工作意见》，制定了《年度工作要点》，但内容不够细化，执行不够到位，需要进一步加强。

（三）突出重点深化协商

提案办理协商的重点在“先协商，后立案”。它首先确保了党派团体提案的质量。“先协商后立案”是提案提交前的最后一次调研，它不再是到某一具体地方的视察座谈，也不是某些“文人”的“笔头”相拼，而是一个综合提炼的“整体方案”，是政协委员与相关职能部门的“可行性论证”。它把专题协商、对口协商、界别协商统而为一，使提案者知情明政，使提案参政“参”到关键处，议政“议”到点子上。通过知情明政，增进了提办双方的共识，理顺了提案者的意图，达到了协商关系的目的，还科学合理地减少了一些质量低不成熟的提案的提交，减轻了承办单位“文山会海”的压力，能集中精力把优秀的提案办得更好。抓住提案办理协商的重点就要把握好三个方面。一是注重研究分析；要对内容相对宏观和综合的提案进行重点梳理，加强对提案内容的研究分析，初步确定承办单位和办理方式。二是实施网络沟通。提案正式交办前进行网上预交办环节，将所有立案的提案通过政府网络平台先作整体预交办，请各承办单位在规定时限内上网阅读相关提案内容，提出初步办理意向，也可提出改办意见。三是强化综合协调。经多方协调，充分听取党政职能部门意见后，最终确定每件提案的承办单位和办理方式，有效地提高提案交办的准确性。城区政协三届三次会议共收到委员提案59件，经提案委审查同意立案的27件，转市级有关部门办理的7件，作为建议意见处理的32件。提案立案率45.7%。究其原因主要是本届政协换届不久，新委员约占51%，撰写提案的积极性较高，但他们对提案办理工作程序还不够熟悉，往往是“即兴” 提案，撰写前没有进行调查研究和协商了解，出现不符合提案要求的提案，故不能立案。

（四）创新形式有效协商

提案办理是一个协商互动的过程，是一个认识交流的过程，说到底是一个协商民主的过程。我们要消除提案办理传统模式中不科学、不合理的成分，汲取协商民主的精髓，创新提案办理模式。要形成提案办理协商的“三部曲”，即提案提出前先行协商、提案办理过程中及时协商、提案执行过程中延伸协商。

一要召开提案办理协商会。提案办理协商会参与面广，影响力大，针对性强，承诺度高，是发挥协商民主功能，推进提案工作的一个有效形式。如“广泛运用现代科学技术，推进社会主义新农村建设。”，“实现国民收入分配合理化，促进社会和谐”等全国政协提案办理均召开了提案办理协商会，值得借鉴。

二要完善提案办理方式。通过“开门办案”、“现场办案”、“集中办案”等行之有效的方式，加强提案人和提案办理单位、相同提案内容不同提案人之间的互动，使提案的内容、提案的办理在协商中形成可塑性和动态性，从而使建议不断完善，办理更有实效。

三要民主评议提案办理工作。民主评议本身就是一个协商的过程，它能够汇集广大政协委员的判断和评说，也能够容纳提案承办单位的解释和说明，在建立共识的基础上，形成对提案办理工作的科学评价，并以此进一步改善提案工作的外部环境。要努力从整体上提高提案办理水平，在协作中强化提案办理成效。一是广泛听取意见遴选重点提案。要使得遴选出的重点提案既紧贴党政工作重点，又兼顾发挥党派团体的组织优势和人才优势。二是积极沟通制订督办方案。遴选同类型多件提案整合为专题进行督办，并按专题分别约请提办双方商谈，就组织督办活动的若干事项反复沟通协商，细化督办方案，确保督办活动既组织有序又扎实有效。三是深入协商推进重点提案办理。要围绕某一重点专题，实现提案办理中协商与监督的有机结合，既通过协商推动决策的民主化科学化，也通过监督促进相关问题的解决。2013年3月22日，万秀区政府组织召开了政协提案交办会，与往年不同的是由区政协分管提案工作的副主席对区政协本届前次大会的提案办理工作进行详细点评，尤其对提案办理工作中存在的突出问题一一进行分析，使提案办理单位感受颇深。这是前所未有的一次高质量的交办会，也是区政协提案委与区政府事前再三协商达成共识的结果。我们认为这种有实质性的协商会议值得推介。

（该文获广西“全区政协提案办理协商专题研讨会征文”优秀奖，作为为梧州市万秀区政协副主席）